En la República Dominicana, obedeciendo a un fenómeno que se ha producido en prácticamente todo el mundo, las zonas urbanas han ido adquiriendo paulatinamente más importancia en cuanto a tamaño poblacional se refiere, y también, en algunos casos, en cuanto a espacio geográfico. Veamos:

AÑO	POBLACION URBANA	POBLACION RURAL
1960	30%	70%
1980	51%	49%
2000	62%	38%
2020	81%	19%

Para el año 1960, la población urbana constituía el 30% de la población total. Para el año 1980, representaba el 51%. Para el año 2000, las zonas urbanas del país albergaban el 62% de la población dominicana.

En el año 2020, cuatro de cada cinco dominicanos, 81%, vivían en las zonas urbanas.

Desde el punto de vista demográfico, los patrones de migración interna y el crecimiento de las ciudades están altamente correlacionados. Los habitantes de las zonas rurales, por razones de conveniencia socioeconómica generalmente, tienden a migrar a las zonas urbanas (buscando en mayor medida mayor y mejor calidad de los servicios básicos, oportunidades económicas, entre otros).

La Ley 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), que es el principal instrumento de planificación integral de la República Dominicana, reconoce la gravedad de la situación imperante en la zona rural.

Es por ello que, en el objetivo específico 2.4.2, literalmente se establece lo siguiente: “Reducir la disparidad urbano-rural e interregional en el acceso a servicios y oportunidades económicas, mediante la promoción de un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.”

Para el logro de ese objetivo específico, la END establece varias líneas de acción. A continuación, presentamos las líneas de acción que intentan promover el desarrollo rural.

NO	LÍNEA DE ACCIÓN
2.4.2.1	Desarrollar asentamientos rurales concentrados, con fines de hacer más eficiente la provisión y acceso a los servicios públicos básicos y la gestión de riesgos.”
2.4.2.2	Aumentar el gasto social en educación, salud y servicios comunitarios en las zonas rurales, así como las inversiones en infraestructura productiva y aquellas que faciliten la integración urbano-rural y regional.
2.4.2.3	Fomentar en la zona rural actividades productivas no agropecuarias que complementen y diversifiquen las fuentes de ingreso familiar, tales como las vinculadas al agro-ecoturismo, los sistemas de pago por servicios ambientales y mantenimiento de infraestructuras, entre otras.
2.4.2.8	Propiciar la densificación ordenada de los grandes centros urbanos paraposibilitar mayor eficiencia en el uso del suelo y la eficaz cobertura de losservicios públicos.

Otro factor que, técnica y políticamente, “ha incrementado” la población y/o el espacio urbano, ha sido la creación de nuevas divisiones político-administrativas. Entre los años 2002 y 2010, 161 secciones, que por definición correspondían a contextos rurales, pasaron a ser distritos municipales.

Esa reclasificación de los espacios geográficos generó que, una parte de la población residente en esos espacios geográficos, que era rural en el año 2002, para el año 2020 se considerara urbana.

Es decir, la definición vigente de lo rural, excluye territorios con características rurales, pero que, por ser clasificados como cabeceras de municipios, son definidos como urbanos, en tanto que, territorios con características urbanas, son catalogados como rurales por no ser cabeceras de municipios o distritos municipales.

d.     Envejecimiento de los productores agropecuarios

El tema del envejecimiento de los productores agropecuarios y de los moradores de la zona rural, es un problema que se ha venido observando desde hace mucho tiempo, tanto en la Republica Dominicana, como también en los países donde los procesos de urbanización no han sido resultado de exhaustivos procesos de planificación.

Estudios socioeconómicos recientes sobre el perfil de los productores agropecuarios de algunos cultivos o productos específicos, indican que la edad promedio anda entre los 59 y 63 años de edad.

Esos mismos estudios dan cuenta de que si bien es cierto de que hay miembros del núcleo familiar involucrados en los trabajos de las unidades productivas familiares, los más jóvenes no se sienten motivados a continuar con la unidad productiva agropecuaria, por razones diversas, donde se destacan, como factores desmotivadores:

·       la baja e incierta rentabilidad de las actividades agropecuarias

·       deficientes apoyos técnicos y/o financieros del Gobierno o de organismos de cooperación

·       limitaciones en financiamientos para la producción agropecuaria

La Ley 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), que es el principal instrumento de planificación integral de la República Dominicana, reconoce la gravedad de la situación imperante en la zona rural.

Es por ello que, en el objetivo específico 2.4.2, literalmente se establece lo siguiente: “Reducir la disparidad urbano-rural e interregional en el acceso a servicios y oportunidades económicas, mediante la promoción de un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.”

Para el logro de ese objetivo específico, la END establece varias líneas de acción. A continuación, presentamos la línea de acción que intenta promover el relevo generacional. 

NO	LÍNEA DE ACCIÓN
2.4.2.7	Asegurar la debida coordinación y articulación en la ejecución de laspolíticas públicas que propicien condiciones favorables para el relevo generacionalen el campo y la revalorización de la vida rural.

e.      Baja proporción de préstamos agropecuarios con relación a la cartera general

Cartera de Créditos Agropecuarios y Cartera General del Sistema Financiero

PRÉSTAMOS  POR DESTINO	2012	2013	2014	2015	2016	2017
SECTOR PRIVADO	$512,938.40	$591,069.00	$705,490.40	$794,752.40	$889,546	$977,507
AGROPECUARIA	$26,496.50	$31,490.90	$34,436.50	$31,752.70	$30,243	$35,696
% AGROPECUARIA/PRESTAMOS SECTOR PRIVADO	5.17%	5.33%	4.88%	4.00%	3.40%	3.65%

PRÉSTAMOS  POR DESTINO	2018	2019	2020	2021	2022	PROMEDIO
SECTOR PRIVADO	$1,090,052	$1,217,741	$1,342,696	$1,507,111	$1,756,409	$1,035,028
AGROPECUARIA	$38,659	$42,153	$43,846	$51,133	$64,012	$39,084
% AGROPECUARIA/PRESTAMOS SECTOR PRIVADO	3.55%	3.46%	3.27%	3.39%	3.64%	3.98%

 Tal como se puede apreciar en la tabla, entre el año 2012 y el 2022, la cartera general promedio del sistema financiero fue de 1,035,028 millones de pesos, mientras la cartera de préstamos agropecuarios fue de 39 mil millones de pesos, representado en promedio el 3.98% de la cartera del sistema financiero.

En el año 2012, la cartera agropecuaria representó el 5.17% de los préstamos al sector privado. La mayor proporción, en el periodo bajo estudio, fue en el año 2013, cuando alcanzó el 5.33%. En los próximos tres años siguió una tendencia a la baja, llegando a representar el 3.40% en el año 2016.

En el año 2017 tuvo un ligero repunte, al llegar a 3.65%. En los próximos tres años volvió a observar una tendencia a la baja, descendiendo hasta 3.27% en el año 2020. En el año 2022 tuvo un ligero repunte, alcanzando 3.64%.

Ese descenso en la importancia de la cartera de préstamos agropecuarios con relación al total prestado, ha tenido casi el mismo comportamiento que ha ido teniendo la importancia del PIB agropecuario con relación al PIB total.

AÑO	IMPORTANCIA DEL PIB AGROPECUARIO
2012	5.3%
2013	5.0%
2014	5.3%
2015	5.8%
2016	5.2%
2017	5.3%
2018	4.9%
2019	5.3%
2020	5.6%
2021	5.6%
PROMEDIO	5.3%

En esta parte hay que hacer una aclaración técnica. Para la ponderación de los sectores económicos en la estimación del PIB, el sector agropecuario ha visto disminuir su importancia relativa.

AÑO	PIB AGROPECUARIO/PIB TOTAL
1970	23.3%
1991	12.4%
2007	6.5%

 ·       Cuando se elaboró la matriz de las cuentas nacionales en cuanto la estructura sectorial del Producto Interno Bruto (PIB), para las estimaciones que tomaban como año base el 1970, el peso del sector agropecuario se situaba en 23.2%.

·       Para la ponderación con año base el 1991, disminuyó a 12.4%.

·       Cuando se hizo el cambio al año base 2007, el aporte del sector agropecuario disminuyó a 6.5%.

Hay que precisar que esa reducción del sector agropecuario ha sido consecuencia de que los sectores industriales y servicios han aumentado su participación en el PIB. Hay que decir que esa pérdida de importancia relativa del sector agropecuario es normal, en la medida en que los sectores económicos secundarios y terciarios se han ido fortaleciendo.

Generalmente, esos cambios estructurales en todos los ámbitos de la vida en sociedad, se producen, casi siempre, obedeciendo a políticas públicas orientadas a esos fines, o pura y simplemente, bajo la influencia de la mano grande y mágica del mercado.

En lo que respecta al sector agropecuario, que desarrolla sus operaciones en más de un 90% en territorios rurales o en urbanos recientes, su accionar se hace en medio de grandes limitaciones estructurales que acentúan y manifiestan las grandes disparidades con otras actividades económicas y en la zona rural, que se expresa básicamente con los altos niveles de pobreza, que prácticamente dobla los niveles nacionales.

En la República Dominicana la pobreza multidimensional en zonas rurales afecta al 37% de las personas frente, al 19.5 % en áreas urbanas, lo que pone de manifiesto la problemática del sesgo urbano en la estrategia de combate a la pobreza.

AÑO	PIB AGROPECUARIO/PIB TOTAL
1970	23.3%
1991	12.4%
2007	6.5%

Conclusiones

Como se ha podido apreciar a todo lo largo de las dos entregas de este artículo, el sector agropecuario y la zona rural de la República Dominicana, han sido afectados por varios factores o situaciones que han limitado su accionar y niveles de desarrollo.

1.   El alto nivel de informalidad se expresa en que, el 93% de las unidades productivas agropecuarias hacen sus operaciones al margen, total o parcialmente, de las normativas tributarias, de la seguridad social y laborales, lo que se traduce a que solamente el 7% de las unidades productivas operan cumpliendo las normativas antes indicadas.

2.     El sector agropecuario carece de datos censales actualizados desde hace 40 años (último censo agropecuario fue en el año 1982) y no dispone de un eficiente registro nacional de explotaciones agropecuarias y de productores, elementos vitales para la elaboración de diagnósticos objetivos sobre la realidad agropecuaria, desde la unidad básica, la finca, y poder formular políticas públicas que pudieran impactar positivamente en el sector agropecuario y en la zona rural.

3.     Las autoridades agropecuarias de los últimos años, han realizado algunos esfuerzos por disponer de un registro nacional de unidades productivas o de productores. Pero a la luz del número de productores y/o unidades inscritas, aparentemente los productores no le tienen una alta valoración ni entienden la necesidad de estar en el mismo.

4.   En los últimos sesenta años, del año 1960 al 2020, la matriz de la población dominicana, de urbana y rural, ha tenido un cambio radical: de una población urbana de un 30% y 70% rural en el 1960, ha pasado a un 81% urbana y 19% rural, en el año 2020. Las razones de esos cambios son de carácter socioeconómico: el ser humano tiene por objetivo de vida la mejora permanente de sus niveles de bienestar. En la zona rural, por razones estructurales básicamente, hay deficiencias en todos los órdenes, comenzando por los servicios públicos (salud, educación, vías de acceso, electricidad, internet, etc.), y razones también de deficiencias en servicios de apoyo a las actividades productivas (financiamiento, seguros, comercialización, etc.).

5.     La importancia de la cartera de préstamos agropecuarios con relación al total prestado al sector privado, ha tenido un descenso marcado en los últimos años, evolucionando de forma muy parecida al comportamiento que ha verificado el PIB agropecuario con relación al PIB total. Esa situación refleja, entre otras cosas, que: a) que los productores agropecuarios no están recibiendo de las entidades financieras formales los recursos necesarios para producir las transformaciones para aumentar su productividad y rentabilidad; b) están recibiendo los recursos financieros de fuentes con altos costos relativos; o c) no están recibiendo recursos de ninguna fuente y por tanto no están haciendo las inversiones necesarias para transformar su actual situación productiva.

Recomendaciones

1.     El país debe abocarse a implementar una estrategia nacional de formalización de productores agropecuarios que realmente sea efectiva, en el sentido de que los productores agropecuarios, al hacer un análisis costo/beneficio sencillo, entiendan que es conveniente la formalización, por los beneficios que se derivan de ella, que se traducen en una serie de servicios de apoyo a los productores agropecuarios, como son, entre otros, créditos, asistencia técnica, precios de sustentación, capacitación y comercialización. Es conveniente que, en el diseño de los instrumentos de apoyo a los productores agropecuarios, se tenga por objetivo la promoción social y económica de los mismos, es decir, que, en la medida en que ellos se hagan más eficientes en sus actividades productivas, tendrán mayores ingresos y podrían mejorar sus niveles de vida.

2.  Fortalecer el Registro de Productores y/o de Unidades Productivas Agropecuarias que administra el Ministerio de Agricultura. Recomendamos que un requisito para poder ingresar al Registro de Productores, es estar inscrito en el Registro Nacional de Contribuyente (RNC) como persona física o jurídica, y hacer sus declaraciones impositivas bajo cualquiera de las distintas modalidades y en la Tesorería de la Seguridad Social, si tuvieran empleos debidamente formalizados. Para que los productores agropecuarios se sientan estimulados a registrarse, desde el Gobierno Dominicano, debería ser a través del Registro de Productores, que se canalicen todos los incentivos y apoyos a los productores, tratando, en lo posible, a equiparar esos apoyos a los mismos que reciben los productores agropecuarios de Sur y Centro América, y por qué no, los agricultores estadounidenses.

3.  Se hace impostergable la realización del Censo Nacional Agropecuario, con el objetivo de recolectar datos sobre la estructura de las explotaciones agropecuarias, especialmente de las pequeñas unidades productivas. A partir de determinar la ponderación por producto agropecuario, se establecería la matriz productiva agropecuaria, que sería vital para establecer un programa de encuestas agropecuarias continuas, que a su vez serían de gran ayuda para mejorar y fortalecer las estadísticas agropecuarias.

4.   El agresivo y para nada planificado proceso de despoblación de los territorios rurales, emigrando a zonas urbanas, se ha llevado a cabo violando los preceptos más elementales de ordenamiento territorial y/o planificación urbana. La pobreza castiga con más dureza al residente en los territorios rurales. La gente va a los entornos urbanos en busca de mejorar sus niveles de vida: es decir, la gente le huye a la pobreza. Es por ello que lo recomendable es implementar estrategias de Desarrollo Rural, bajo el entendido de que no solamente se hace referencia a aspectos puramente económicos, sino que, también reconoce los graves problemas de desigualdad e inequidad estructurales en contra de los residentes rurales. Entonces, las estrategias de desarrollo rurales que pudieran ser exitosas, son las que reconocen esos niveles inequitativos en los territorios rurales, por lo que deben implementarse estrategias inclusivas a los residentes de los territorios rurales. La despoblación rural termina en los cinturones de miseria en los territorios urbanos, que, entre otros resultados, deterioran y desbordan la capacidad de los servicios básicos en las zonas urbanas, por un lado, y crea graves decepciones en las expectativas socioeconómicas de los nuevos residentes sin las debidas capacidades profesionales y/o laborales, impactando en mayor o menor medida en los niveles de criminalidad y en la estabilidad social en los territorios urbanos.

5.     La transformación efectiva del sector agropecuario y los territorios rurales solamente se puede hacer con recursos financieros que puedan generar cambios significativos en los niveles de rendimiento de las actividades productivas. La relativa baja proporción de los préstamos agropecuarios dan a entender que, aun sumado los recursos que aportan el Banco Agrícola de la República Dominicana, el Fondo Especial para el Desarrollo Económico (FEDA), el Bando de Desarrollo de las Exportaciones (BANDEX), Otras Entidades Financieras Oficiales, y la Banca Privada, el sector agropecuario NO ESTA RECIBIENDO LOS RECURSOS FINANCIEROS NECESARIOS PARA AUMENTAR SU COMPETITIVIDAD Y RENTABILIDAD. Es necesario aclarar que la banca privada no incursiona masivamente en el financiamiento agropecuario no porque no quiera o no le guste. Lo que sucede es que, en el sector financiero nacional no existen los instrumentos financieros necesarios de gestión efectivas de riesgo crediticio, ni tampoco hay instrumentos de cobertura de pagos totales o parciales de intereses. Nos estamos refiriendo a la puesta en operación de fondos de garantía de créditos y/o fondos de copago de intereses. ESTA PARTE AMERITA EL DISEÑO DE INSTRUMENTOS QUE FOMENTEN LA INCLUSIÓN FINANCIERA de los productores agropecuarios y/o los residentes en los territorios rurales.

Como se habrá podido apreciar a lo largo y ancho de este documento, para todos los retos o desafíos que hemos presentado, existen normativas legales y en algunos casos hasta estrategias nacionales para eliminar y/o reducir esos problemas.

Entonces, hay que concluir que, independientemente de los problemas presupuestarios que pudiera haber, evidentemente ha habido graves problemas de diseños de los instrumentos de políticas y la deficiencia histórica de la institucionalidad en el cumplimiento de las normativas legales en la República Dominicana, y se da en mayor medida cuando no hay ningún régimen de consecuencias para los funcionarios responsables de los incumplimientos.

En la implementación de políticas públicas, suele suceder lo que se denomina brecha de implementación, es decir, la falta de articulación en la relación entre lo que se decide, la política, y lo que efectivamente sucede, la implementación, y, como consecuencia, los resultados, el impacto, que se alcanzan.  

La realidad nacional convoca a la reflexión y al análisis de los factores que limitan la implementación exitosa de ciertas políticas públicas, donde, entendemos, que los factores más importantes en el diseño y concepción de los instrumentos de políticas, son, entre otros, por un lado, la identificación y dimensionamiento correcto del problema a resolver, y, por otro lado, determinar, si se cuenta con los recursos financieros, humanos y tecnológicos para su adecuada implementación.

El autor es economista, con altos estudios en administración financiera, formulación y evaluación de políticas públicas, planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, rural, industrial y pymes. En su historial en el sector público se recoge que fue Asesor de Políticas Públicas Agropecuarias y también Viceministro Administrativo y Financiero del Ministerio de Agricultura. Actualmente es el Director Ejecutivo (Honorífico) de la Fundación Economía & Democracia, Inc., (FUENEDEM).