El sistema de pensiones dominicano en general y el de cuentas individuales en particular “adolecen de severos problemas”, se afirma en un crítico informe publicado en este julio por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

En el documento se señala también que la administración del sistema por administradoras de fondos de pensiones (AFP) “demuestra muy escasa competencia”.

Además, que la tasa de reemplazo, que es el porcentaje de ingresos en la jubilación respecto a los ingresos previos como trabajador activo, es la más baja en la región: 22.8 % estimada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 2010 y 27 % por un estudio académico en 2020, alrededor de la mitad del mínimo de 45 % establecido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

El análisis describe que el sistema dominicano “es muy fragmentado”, con múltiples programas separados del general, y cita entre estos los de funcionarios estatales, de entidades autónomas y descentralizadas, la mayoría de los funcionarios de los municipios, los funcionarios del Banco Central y del Banco de Reservas, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, la judicatura, los legisladores, los profesores, la Universidad Autónoma de Santo Domingo, los antiguos empleados del disuelto Instituto Dominicano de la Seguridad Social (IDSS) y los médicos.

“La gran mayoría de estos programas tienen cobertura universal, así como condiciones de acceso y prestaciones más generosas que el sistema general, y están desequilibrados actuarialmente a pesar de que reciben fuertes subsidios fiscales”, se observa en el informe titulado “Pensiones de capitalización individual en América Latina: efectos, reformas, impacto del COVID-19 y propuestas de política”, elaborado por el consultor y catedrático Carmelo Mesa-Lago.

«El sistema privado está exento de solidaridad social y de igualdad de género, y el Estado no ha tomado medidas para mejorar estos principios como han hecho otros países»Informe «Pensiones de capitalización individual en América Latina»Publicado por la Cepal“

Destaca que la cobertura de la Población Económicamente Activa (PEA) por pensiones contributivas en 2017 era de 38 %, entre las cinco más bajas de los 10 países con sistemas privados o que mantienen capitalización individual, mientras que la de la población adulta mayor era de 16 % por pensiones contributivas en 2019, la menor entre dichos países, lo que se atribuye a que es el único que no ha implementado la pensión no contributiva.

“Ambas coberturas eran inferiores al 50 % mínimo establecido por la OIT”, observa el informe.

En el documento se cuestiona que, por el contrario, el Poder Ejecutivo ha concedido “numerosas” pensiones no contributivas “meritorias” en el sector público.

Sobre los aportantes

El estudio publicado por la Cepal indica que la proporción de afiliados que contribuye activamente decreció de 66 % en 2003 a 46 % en 2019, y el 50 % de los asegurados aporta por debajo del salario mínimo.

“El sistema privado está exento de solidaridad social y de igualdad de género, y el Estado no ha tomado medidas para mejorar estos principios como han hecho otros países; la fragmentación del sistema y la baja cobertura son factores adversos adicionales”, señala.

Sobre las AFP

En el informe se destaca que, si bien hay siete AFP, existe una tendencia creciente a la concentración en las dos mayores. También, los traslados anuales de afiliados eran de solo 2 % en 2019 y las utilidades como proporción del patrimonio neto se duplicaron entre 2007 y 2019, a 38 %, la segunda mayor entre los diez sistemas privados.

Recuerda que una ley de 2020 eliminó la comisión administrativa sobre el saldo y redujo la comisión sobre la rentabilidad de 30 % a 0.75 % en diez años. “Pese a ello, hay un fuerte debate sobre si esta ley aumentará o reducirá los ingresos de las AFP”, observa.

Sobre la acumulación del fondo previsional, el informe indica que en 2004 y en 2019 era el menor entre los diez sistemas, tanto en términos absolutos como en porcentaje del producto interno bruto (PIB).

Inversión del patrimonio

Para el tiempo en que se levantaron los datos del informe, el 78 % del fondo de pensiones estaba invertido en deuda gubernamental (el segundo porcentaje más alto) y 11 % en depósitos bancarios, resultando también en la segunda mayor concentración en dos instrumentos (89 %). “No había inversión en acciones nacionales ni en instrumentos extranjeros”, observa.

“Hay una deuda de 8,651 millones de dólares por impago de empleadores equivalente a 82 % del fondo de pensiones acumulado en las cuentas individuales, pero la ley de 2020 condonó los recargos por intereses a la deuda por retrasos a los empleadores morosos”.

Recuerda que una ley de febrero de 2020 estableció que, a partir de septiembre de ese año, se iniciaría el proceso de revisión y estudio para la modificación de la Ley 87-01 que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social, lo cual ha generado varios proyectos de reforma.

Menciona que uno de ellos, sometido en octubre por un grupo de diputados, constituía una re-reforma del sistema subsidiado actual, convirtiéndolo en mixto, con un pilar público obligatorio y un pilar voluntario de cuentas individuales administrado por entidades de naturaleza múltiple (privada, pública o mixta). Además, estipulaba mejoras en la mayoría de los principios de la seguridad social: los nuevos ingresantes en el mercado laboral tendrían que entrar en el sistema mixto, incluyendo a todos los funcionarios del Estado, las fuerzas armadas y la policía nacional.

Qué se recomienda para mejorar?

En el informe se recomienda estipular en la ley la afiliación obligatoria de grupos informales, implantar el régimen subsidiado y reanudar la extensión de la pensión, algo que se podría evaluar su expansión vía impuestos especialmente sobre la renta.

También, hacer una reforma que integre y equipare las condiciones y prestaciones de los regímenes separados al sistema general y que sean totalmente financiados por los asegurados sin subsidios fiscales. “Si esto no es factible, al menos habría que suprimir los subsidios fiscales a los programas separados, lo que requeriría una dura reforma paramétrica”.

Sobre los años de aportes requeridos para jubilarse (junto con el arribo a la edad estatutaria), indica que pudieran aumentarse en algunos países en que el período es muy corto y, al contribuir más años, se aumentaría la tasa de reemplazo, pero en otros países el período es muy largo y reduce considerablemente la probabilidad de ganar una pensión.

«El período es demasiado corto en el Estado Plurinacional de Bolivia, pero adecuado en el Uruguay, mientras que es muy largo en la República Dominicana. Esta tiene un período igual al del Uruguay, que tiene una PEA formal muy superior que permite al asegurado formal aportar durante el período, mientras que en la República Dominicana la mayoría de la PEA es informal lo que limita la probabilidad de que se aporte por un período tan largo», dice.

Indica también que la República Dominicana debería emitir el llamado “bono de reconocimiento” y aumentar la contribución sobre el salario.

Modelos de pensiones en la región

El informe explica que entre 1981 y 2008, once países latinoamericanos implementaron reformas estructurales de pensiones. Estas adoptaron tres modelos en los años de implementación. Uno es el substitutivo, que cerró el sistema público y lo reemplazó por completo por el privado, como es el caso de Chile, 1981; Bolivia, 1997; México, 1997; El Salvador, 1998; y República Dominicana, 2003. 

Los otros son el mixto, que mantuvo el sistema público como un pilar y agregó un segundo pilar privado (Argentina, 1994; Uruguay, 1996; Costa Rica, 2001 y Panamá, 2008); y paralelo, que mantuvo el sistema público y agregó el sistema privado, los dos compitiendo entre sí (Perú, 1993 y Colombia, 1994).